”No Deal” – Damoklessvärdet som svävar över Storbritanniens och EU:s skilsmässa

Shaken, not stirred. Med stel överläpp seglar britterna in mot okända vatten i och med brexit. Bild: Flickr

text: Bo Göran Eriksson

Djävulen ligger i detaljerna då en kopiös mängd lagstiftning som utmejslats över årtionden plötsligt ska amputeras, och det gäller att staka ut en framtida relation mellan EU och Storbritannien efter brexit-skilsmässan.

Fredagen den 29 mars 2019 vid midnatt Brysseltid är det slut. Då ska EU-fördragen “upphöra att vara tillämpliga” på Storbritannien. Det följer direkt av bestämmelserna i Lissabonfördraget. Terminen kan visserligen förlängas genom enhälligt beslut av de kvarvarande 27 EU-länderna, men när man beaktar det politiska läget i Storbritannien är det inte troligt att Theresa Mays regering skulle begära respit. It’s all over.

Det är första gången i EU:s sjuttioåriga historia som man är tvungen trappa ned den europeiska integrationen, i stället för att bygga upp den. Som företeelse är Brexit unik. Det finns inga förebilder. Det är därför inte enkelt att skissa upp hur förbindelserna mellan EU-27 och Storbritannien kommer att gestalta sig efter utträdet.

Grundupplägget är det utträdesavtal som just nu framförhandlas mellan EU-27, företrädda av kommissionen, och Storbritannien. Avsikten är att nå samstämmighet om avtalet vid ett toppmöte den 13 och 14 december i Bryssel.

Utträdesavtalet reglerar de frågor som aktualiseras av att EU och Storbritannien går skilda vägar. Viktigast för framtiden är att till utträdesavtalet ansluts en ”politisk deklaration” på några tiotal sidor som definierar ramverket för förhållandet mellan de två parterna. Den politiska deklarationen utgör plattformen för kommande förhandlingar.

Britterna hade redan nu önskat en så utförlig bild som möjligt av vad detta ramverk kunde innebära. Utträdesavtalet ska ratificeras av parlamentet, och då borde man kunna ange vad framtiden för med sig. Parlamentets godkännande är ingen självklarhet: Labour kommer att rösta nej, och många av den hårda linjens brexitförespråkare ställer sig kritiska.

EU 27-har haft motsatt linje: “First you leave, then you negotiate.” Så blir det också. Den politiska deklarationen blir generell, och substansen förhandlas fram på basen av den politiska deklarationen under den 21 månaders övergångsperiod som inleds då Storbritannien utträder. Under övergångstiden fortsätter livet i samma banor som tidigare. Det blir ett “standstill”, som termen lyder. Den nya verkligheten inleds i praktiken först då övergångsperioden löper ut. Den 1 januari 2021 är Storbritannien definitivt ute i kylan. Nya regler träder i kraft.

Detta är alltså huvudscenariot. Men det kan också gå så, att EU-27 och britterna inte når enighet om utträdesavtalet. Eller så, att man visserligen når enighet, medan ratificeringen av avtalet stupar i det brittiska parlamentet. Då råkar man i ett avtalslöst läge genast vid det brittiska utträdet i mars nästa år. Det bäddar för en kaotisk situation i det ekonomiska utbytet mellan EU och Storbritannien. Det är en fullt reell risk, då man beaktar den besvärliga politiska situationen den brittiska sidan.

Ett avtalslöst läge kan uppstå också ifall parterna under övergångsperioden inte lyckas förhandla fram ett avtal om de framtida relationerna. Här är risken mindre: man borde rimligen kunna nå ett avtal under den 21 månader långa perioden.

“No Deal”-alternativet svävar i alla händelser som ett damoklessvärd över hela processen.

Konturerna i det framtida förhållandet

Redan nu kan man skönja konturerna i det framtida förhållandet.

För det första blir det inte ett så kallat EES-avtal, av det slag bland annat Norge har. Det skulle ha förutsatt fri rörlighet av personer, något som britterna bestämt sagt nej till. Britterna kunde inte heller acceptera den “satellitisering” som EES skulle innebära. Storbritannien vill inte likt Norge bli en “rule-taker” utan rösträtt, som premiärminister May formulerade det.

(Norge är den tionde största bidragsgivaren till EU, och betalar cirka 100 euro per invånare per år för att tillämpa EU-lagstiftning, dock så att landet saknar talan i dess utformning, reds.anm.).

Inte heller blir det ett ambitiöst associeringsavtal, vilket britterna målade upp i en vitbok i juni. I Chequers-förslaget, som vitboken kallades, föreslogs enkelt uttryckt att EU och Storbritannien skulle fortsätta hand i hand genom livet, men utan de förpliktelser som varit besvärliga för britterna. Även för att vara ett första bud var detta ett ovanligt optimistiskt utspel. Det blev som väntat förkastat av EU-27.

Kvarstår alltså två alternativ.

Det första är Kanadas modell. EU slöt för ett par år sedan ett omfattande frihandelsavtal med Kanada. Detta moderna avtal kan tjäna som förlaga för de framtida avtalsrelationerna med Storbritannien.

Alternativet två är krassare: “No Deal”. Då kommer förhållandet mellan EU och Storbritannien att regleras av det allmänna (lösa, icke-detaljerade, reds.anm.) regelverket i världshandeln, WTO-avtalet. Vill man ge en nationalitetsbeteckning åt den modellen är det närmast Mexiko som kommer ifråga. Handelspolitiskt skulle Storbritannien ur EU:s perspektiv vara som Mexiko, ett industriland utan speciella bindningar till EU (även om man nyss nådde en principöverenskommelse om ett nytt frihandelsavtal).

Kanada-modellen

Att frihandelsavtal utgör kärnan i EU:s relationer till tredjeländer är ingenting nytt. Finland hade ett frihandelsavtal med EU, det i tiden så omdebatterade EEC-avtalet, från 1974 till dess vi blev medlem 1995. Andra EFTA-länder hade likadana avtal.

Ett frihandelsavtal säkerställer frihet från tullar och andra handelshinder i handeln med industriprodukter. Tullarnas betydelse i världshandeln har minskat, men för vissa varor som bildelar och kläder är EU:s tullar fortfarande av betydelse. Dem slipper britterna.

Men det kommer andra begränsningar. I dagens gemensamma marknad rör sig varorna fritt över nationsgränserna. I ett frihandelsförhållande måste gränskontroller och tullformaliteter däremot återinföras. Det behövs regler om varors ursprung. Endast varor med ursprung i avtalsländerna kan föras över gränsen utan tull. Det blir ohjälpligen en ny administrativ börda för exportörer och importörer.

Ett frihandelsavtal gäller vanligen inte jordbruksprodukter. Storbritannien lämnar EU:s gemensamma jordbrukspolitik, CAP (som tillsammans med landsbygdsutveckling utgör nästan hälften av EU:s totala budget, reds.anm.). Frihandel med jordbruksprodukter är följaktligen inte given. Det behövs specialarrangemang. Sådana kan visa sig mycket svårförhandlade när det gäller så känsliga frågor som jordbruk och fiske. Också EU:s största industrisektor, dryckes- och livsmedelsindustrin, kan inte bedriva handel i tidigare banor. För namnmonstret “Processed Agricultural Products (PAP)” måste man möjligen introducera en ny pålaga som kompenserar det att insatsens, det vill säga lantbruksråvarans pris, kommer att bli olika i EU och Storbritannien.

En annan stötesten kan uppstå kring de otaliga bestämmelser som i dag reglerar handeln på den gemensamma marknaden. Britterna har redan hunnit anta cirka 20 000 EU-regler, som man avser att tillämpa också efter utträdet. Trots detta kan det hända att EU:s och Storbritanniens regelverk börjar glida isär, så att det uppstår en regeldivergens och harmonin urholkas. Den kan gå snabbt i dynamiska sektorer, som IT-industrin. Och så finns säkert i Storbritannien frestelsen att nu ska man lagstifta som man vill när inte Bryssel kikar över axeln! Det bidrar inte till att stärka regelsynkroniseringen.

Ett annat problem är produktlagstiftningen. Det finns ett fyrtiotal viktiga produktgrupper som står under någon form av offentligt godkännande: leksaker, kosmetika, hissar, tryckkärl, fritidsbåtar, elektrisk utrustning och så vidare. Här har man inom EU tillämpat principen om ömsesidigt erkännande. Om en produkt godkänts i ett land, kan den fritt säljas i hela EU, utan att man behöver nytt myndighetsgodkännande i de berörda länderna. Efter utträdet blir Storbritannien ett tredjeland. Det är oklart i vilken utsträckning det ömsesidiga erkännandet kan upprätthållas mellan EU och Storbritannien.

Tjänsterna det stora problemet

Svårigheterna inom varuhandeln är av administrativ natur. Den enkelhet som finns i handeln i dag försvinner. Särskilt logistikkedjor enligt just-in-time-modellen kan bli lidande. Företagens kostnader ökar, men det sker en anpassning. Handelsutbytet mellan EU och Storbritannien kommer knappast att påverkas väsentligt på sikt.

Annat är det med tjänster. Här kan det bli fråga om ett verkligt avbrott i det ekonomiska umgänget mellan de två parterna. Och tjänstesektorn är viktig: den utgör 80 procent av Storbritanniens BNP och har en större tyngd än tillverkningsindustrin i relationerna till kontinenten.

Tjänstesektorn är stor och heterogen. Den omspänner allt från banking och finansiella tjänster till telekom, luftfart och utövande av olika yrken. Fri rörlighet för tjänster är en av de fyra friheterna i EU och under de senaste årtiondena har EU kunnat ta stora steg för att liberalisera utbytet av tjänster. Det existerar i dag en genuin gemensam tjänstemarknad.

Hur den fria rörligheten för tjänster ska utformas blir den kanske viktigaste frågan när frihandelsavtalet ska framförhandlas. För land-, sjö- och järnvägstransporter blir det inskränkningar i tjänstehandeln. Och ett brittiskt flygbolag kommer inte att kunna, som i nuläget, flyga mellan destinationer på kontinenten utan vidare. En besvärlig spärr utgör det faktum att EU i sina avtal med bland annat Kanada, Japan och Sydkorea har en mest-gynnad nationsklausul för tjänster. Varje lättnad man vill ge britterna måste utsträckas även till dessa länder, vilket naturligtvis komplicerar bilden.

London City har varit mest bekymrat över hur det blir med det så kallade finansiella passet (se Forum 7/2017, https://www.forummag.fi/finansiell-utvandring-hotar-london-city/). När en finansinstitution erhållit tillstånd att verka i ett land, har den kunnat verka gränsöverskridande i alla andra EU-länder eller etablera sig i dem. Bankoktroj behövs i bara ett land. Detta finansiella pass har starkt underlättat finansoperationerna i EU-området. Ursprungligen föreföll det som om det finansiella passet skulle vara ett avslutat kapitel för britternas del. Det vore en svår motgång för City och en black om foten för brittiska banker. Nyligen har man hört mera optimistiska tongångar: det går kanske att hitta en pragmatisk utväg.

Hur de framtida reglerna än utformas, är det uppenbart att Storbritannien kommer att känna i sitt skinn att landet står utanför den gemensamma marknaden just då det gäller tjänster.

“Mexiko”

“No deal”- alternativet medför som sagt att WTO-reglerna blir gällande mellan EU och Storbritannien. Storbritannien blir för EU som tredjeländer likt Mexiko, och vice versa.

De negativa följderna är många. Tullar måste över tid återinföras i varuhandeln. Den fria handeln med tjänster blir svår eller omöjlig att bevara. Handeln med livsmedel och jordbruksprodukter blir troligen ett minne blott.

Vid “No Deal”-alternativet skulle man bli tvungen att framförhandla en mängd bilaterala avtal för att bevara så mycket som möjligt av det fria ekonomiska utbytet. Det är en mycket besvärlig och tidsödande process. Den omedelbara följden av “No Deal” vore ett svårt avbräck i de ekonomiska relationerna mellan EU och Storbritannien.

Den berömda regeln om mest-gynnad-nation i WTO (Most-favoured nation, MFN) innebär att man inte får favorisera något medlemsland vad gäller import eller export av vara eller tjänst. Detta betyder att EU och Storbritannien inte vid “No Deal” utan vidare kan fortsätta med de lättnader som nu finns i varu- och tjänstehandeln i stöd av medlemskapet i EU. Favoriserande behandling innebär ju brott mot MFN-regeln. Över tid måste alltså EU och Storbritannien bli “Mexiko” med varandra. Storbritannien blir reellt ett “tredje land” utanför den europeiska kretsen.

Muddle through, stiff upper lip

Brexit är en amputation vars verkningar är mycket större än man utmålade vid den brittiska folkomröstningen 2016. Det gäller att bemästra flera stora problemkomplex. Klart är också att initialskedet kommer att medföra friktioner i handeln med varor och tjänster, i synnerhet vid en eventuell “No Deal”-brexit.

Men britterna har genom historien vant sig att “muddle through”, att hanka sig fram med stel överläpp. Så lär det gå även denna gång. En fråga av en helt annan storleksordning är att det genom Brexit uppstår en stor och farlig spricka i den byggnad som vårt gemensamma Europa utgör.

—————————————

Bo Göran Eriksson​ har varit chef för marknadsavdelningen vid Handels-och industriministeriet. Han hade ansvar för implementeringen av EEC-avtalet i början av sjuttiotalet och var medlem i Finlands förhandlingsdelegation för EU-medlemskap på nittiotalet. Han har varit chef för EFTA:s handelspolitiska avdelning i Genève.